【立法背景】

行政诉讼的地域管辖，是指同级人民法院受理第一审行政案件的职权分工。地域管辖与级别管辖存在着密切联系，只有确定了级别管辖才有确定地域管辖问题。换言之，只有明确了级别管辖后，才能通过确定地域管辖落实具体的管辖法院，确定具体案件的管辖。只有级别管辖，具体管辖法院无从落实；只有地域管辖，仍然无法解决具体管辖问题。行政诉讼法主要根据两个因素来规定地域管辖：一是人民法院的辖区。我国地方各级人民法院的辖区按各级行政区划确定，与行政区划一致。行政区划制度决定了各人民法院行政审判权的空间范围，一般只有本辖区的行政案件，才能由该地人民法院管辖。二是当事人或诉讼标的与人民法院辖区的关系。即当事人或诉讼标的在本辖区。前者是一般地域管辖，后者也称为特殊地域管辖。根据本法修订后确立的复议机关不论是改变还是维持原行政行为都要作被告的修改精神，删除原法条中“复议机关改变原具体行政行为的”表述。行政诉讼法第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”

本条除了传统的管辖权转移规定外，第2款还创造性地规定了跨行政区域的管辖权转移问题。在行政诉讼法修正案第一次审议时，本款相应的表述为：“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”最高人民法院提出，管辖第一审行政案件的，除了基层人民法院，还包括中级人民法院，建议删除“基层”两字。立法机关采纳后在第二次审议时表述为“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”。而为了给行政案件管辖制度和行政诉讼机制体制改革预留空间，最高人民法院又提出，人民法院跨行政区域管辖既可能是一审案件，今后也可能在数个中级人民法院辖区设立一个跨行政区域法院管辖二审行政案件，因此建议删除“第一审”三字。立法机关采纳了上述意见，形成本条第2款。