【实务指南】

一、多个被告作出同一行政行为的管辖

通常情况下，行政行为由一个行政机关作出，因此由被告行政机关所在地人民法院管辖，就十分容易确定。实践中，也有一些行政行为是由两个或者两个以上行政机关共同作出，原告起诉后，就存在着两个或者两个以上的被告，就可能出现两个以上人民法院都有权管辖的情形。对此类案件，在确定管辖时，首先，应考虑是否存在级别管辖问题：如果有一个被告主体需要中级人民法院管辖，那么此案件就应当由中级人民法院管辖。其次，如果不涉及级别管辖，且众被告所在地位于两个以上人民法院的管辖范围的，那么两个以上人民法院都可以管辖。具体由原告在起诉时自行选择。在征得原告同意后，人民法院之间也可协商管辖。协商不成的，也可报请共同上一级人民法院决定。

二、多个被告作出相关联的数个行政行为合并管辖

所谓合并管辖，又称为牵连管辖，是指对特定案件有管辖权的法院，可以管辖与该案存在牵连关系的其他案件。合并管辖有两个特征：一是，受诉法院实施合并管辖的目的在于将被合并管辖的案件与已经受理的案件进行合并审理。二是，被合并管辖的案件与法院已经受理的案件具有牵连关系。合并管辖的最大特点就在于其牵连性，相互之间没有牵连关系的案件不能合并管辖。合并管辖的意义主要在于提高诉讼效率和减少司法成本。从提高诉讼效率角度而言，将两个以上的诉讼请求、诉讼程序合并于一个诉讼程序当中，并以同一诉讼程序就本案和与本案有牵连关系的案件作出判断，远比两次以上的诉讼程序甚至向两个以上法院起诉，耗费的时间要少得多。同时，也有利于法院尽快查清案件事实，提高办案效率。从减少司法成本而言，合并管辖可以有效减少两个以上法院可能的重复劳动。当事人参加两个以上诉讼，两个以上法院分别审理裁判，既不利于节省当事人的诉讼成本，也不利于节约国家和社会的成本。

我们认为，即使多个被告不是作出同一个行政行为，而是分别作出数个相关联的行政行为，如果其中有一个行为属于中级人民管辖，那么为了节约司法成本，提高审判效率，防止裁判冲突，中级人民法院可以决定一并行使管辖权。全部属于基层人民法院管辖的，相关的中级人民法院也可通过裁定的方式指定其中一个基层人民法院集中管辖数个相关联的行政案件。

三、国际贸易行政案件

根据《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第5条规定，由具有管辖权的中级以上人民法院管辖第一审国际贸易行政案件。国际贸易行政案件主要包括以下四种：（1）有关国际货物贸易的行政案件；（2）有关国际服务贸易的行政案件；（3）与国际贸易有关的知识产权的行政案件；（4）其他国际贸易行政案件。

四、以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件

目前，受行政干预较大的以县级人民政府为被告的案件，主要集中在农村集体土地的征收征用、城市房屋的征收与补偿等。这类案件在当地影响较大，处理不好直接影响社会稳定，同时法院审理中受到的干扰亦较大。为了排除干扰，确保法院公正作出裁判，应当由中级人民法院管辖。但实践中也有许多以县级人民政府名义颁发不动产权属证书的案件。如以县级人民政府名义，颁发国有土地使用权证书、山林确权以及部分地区的颁发房屋权属证书等颁证行为。

主要理由如下：

第一，这些颁证行为名义上是县级人民政府作出，但实际上主要是土地、林业、房屋等政府职能部门的行为，县级人民政府只是加盖印章而已。县级人民政府依法代表国家确权颁证，只是对民事权益进行的物权登记，一般只涉及平等主体的原告和第三人之间的民事权益争议，政府自身没有特殊的利益，一般也不会干预法院公正审理。

第二，此类案件经常涉及走访当事人、看现场和勘验，还可能要借助当地力量进行协调和解，由当地法院审理更为适宜。

第三，此类案件数量较多，如果全部由中级人民法院一审，既无必要又大量增加中级人民法院工作量，且高级人民法院二审案件数量会明显增加。加之再审事由法定化改革后，此类案件申请再审数量可能大增，最高人民法院也将难以应对大量的申请再审案件。

因此，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称“《管辖规定》”）第1条规定，被告为县级以上人民政府的案件由中级法院管辖，但以县级以上人民政府名义颁发不动产权属证书的案件可以除外。该条表述为“可以”，是为了保留一定的灵活性，以避免将一些确实重大复杂的案件也排除在外。