突发重大疫情严控期城市道路交通管理探讨[2]

王少飞，周欣，朱湧

1．招商局重庆交通科研设计院有限公司智慧城市与数字交通工程院，重庆 400067

2．国家山区公路工程技术研究中心，重庆 400067

【摘要】突发重大疫情下的城市交通应急管理问题尚未引起足够重视，相关研究成果还非常少。新冠肺炎（COVID-19）爆发后，已经充分暴露出我国大城市的交通运输部门在应对突发重大疫情措施上的薄弱和不足。本文首先阐述突发重大疫情相比其他灾变事件对城市交通影响的差异性，在此基础上研究分析了突发重大疫情下的城市交通应急管理体制、机制问题。针对突发重大疫情下，城市交通供求关系发生突变，城市道路交通管理的重心发生转移，从车辆管理、交通管理、交通控制、公共服务和宣传教育5个方面系统地提出疫情严控期的城市道路交通管理对策。

【关键词】城市道路；突发疫情；交通管理与控制；应急管理；公共服务

Research on Urban Road Traffic Management During in Severe Epidemic Control

Wang Shaofei, Zhou Xin, Zhu Yong

1．China Merchants Chongqing Communications Research & Design Institute Co.，Ltd.，Chongqing 400067

2．National Engineering & Research Center for Highways in Mountain Area，Chongqing 400067

Abstract: The urban traffic emergency management in case of epidemic outbreak has not attracted enough attention, and the relevant research results are very few. The COVID-19 outbreak has fully exposed the weakness and insufficiency of transportation departments in major city of China in dealing with the outbreak of epidemics. Firstly, this paper expounds the difference of the impact of the sudden epidemic on urban traffic compared with other disasters, and then studies and analyzes the urban traffic emergency management system and mechanism under the sudden epidemic. In view of the sudden change of the relationship between urban traffic supply and demand, and the shift of the focus of urban road traffic management, this paper systematically puts forward the countermeasures of urban road traffic management in the period of strict epidemic control from five aspects of vehicle management, traffic management, traffic control, public service, publicity and education.

Key words：urban road;outburst of epidemic;traffic management and control;emergency management;public service

1 引言

当前，新型冠状病毒肺炎（COVID-19）正在全世界肆虐，疫情十分严峻，全国各界为打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战而努力奋战。突发重大疫情下的城市交通应急管理问题尚未引起足够重视，我国学者的研究成果还比较少[1]。世界卫生组织（WHO）发布的有关突发重大疫情防范和应对指导文件中，均未涉及此部分内容[2]。2009年12月，美国公共交通运输协会（American Public Transportation Association, APTA）安全风险管理工作组发布了技术标准APTA SS-S-SEM-005-09《制定传染性病毒应对计划》（Developing a Contagious Virus Response Plan）[3-4]，并于2013年4月完成第一次修订；该标准介绍了美国公共交通运输部门应对传染性病毒计划的主要思路和基本措施，包括载运工具消杀防疫、公共交通服务调整、疫情防控知识传播等，但不包含城市道路交通应急管理内容。在SARS疫情后，为应对突发公共卫生事件，中华人民共和国卫生部于2003年11月发布了《突发公共卫生事件交通应急规定》；2020年1月，中国国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制印发《公共交通工具消毒操作技术指南》，但上述指导性文件更多还是在强调对公共交通运输工具的消杀防疫以及对疑似患者的筛查、隔离等，并未涉及突发重大疫情下的城市道路交通管理措施。

新冠肺炎（COVID-19）爆发后，已经充分暴露出我国大城市的交通运输部门在应对突发重大疫情措施上的薄弱和不足。本文首先阐述突发重大疫情相比其他灾变事件对城市交通影响的差异性，在此基础上研究突发重大疫情下的城市交通应急管理体制、机制问题，提出疫情严控期的城市道路交通管理对策，以期为我国城市交通运输部门制定政策、出台措施提供参考。

2 疫情与其他灾变事件对城市交通影响的差异性

与基础设施事故（桥梁垮塌、隧道垮塌、道路塌陷等）、自然灾害（地震、台风、洪涝等）、火灾事故、危化品事故、恐怖袭击等灾变事件相比，突发重大疫情对城市交通体系的影响表现迥异，见表1。正是由于这些差异，使得突发重大疫情下的城市交通应急管理工作面临新挑战和新需求。

3 突发重大疫情严控期的城市交通运输需求

世界卫生组织（WHO）将突发重大疫情发展分为大流行间期、预警期、大流行期和过渡期[1-2]，其描述了传染性病毒的传播过程，各个国家和地区在不同时期面临不同的风险，如图1所示。

在传染性病毒大流行期，各城市极有可能启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应，采取极为严格的管制措施，以防止疫情大范围扩散。在此情况下，城市交通运输需求将发生显著变化。

3.1 城市交通供求关系变化

突发重大疫情下，城市交通供求关系发生突变。因疫情防控工作需要，城市居民生活方式发生突变，导致居民出行目的、出行强度、出行方式、时空分布等也随之发生突变，前后对比见表2。

总体而言，城市交通出行需求和交通系统负荷呈现大幅度下降，加之地面公交、巡游出租车、网约车、工程车停运或部分停运，常态化的城市道路交通拥堵骤然消失，道路空间资源极为充裕，城市全路网交通指数[5]保持畅通状态，如图2所示。

3.2 城市交通应急保障需求

在突发重大疫情时，因抗击疫情需要，将出现大量的应急保障需求，主要包括：

1）因临时医院等抢建工程，将会有部分工程车辆要在城市内穿行，运送建筑设施及材料、医疗物资及设备，转运渣土等。

2）医疗救护人员的运输，包括医疗救护人员的市内通勤，以及外地医疗救护人员抵达火车站、机场后的市区运输保障。

3）疫病患者群体的运输，为避免疫病患者的交叉感染，由街道/社区组成专门的护送队，运送患者至疫情防控救治定点医院。

4）防疫应急物资、社会民生物资的运输，特别是需要保障防疫应急物资尽快达到抗击疫情一线，保障疫情防控工作需要。

5）各疫情防控救治定点医院、红十字会物资仓库、物流园区、应急物资中转调运站、抢建工程工地将有大批车辆（救护车、物流车、工程车等）出入，是突发重大疫情严控期城市交通组织管理的重点区域。

4 突发重大疫情下的城市交通应急管理体制

在突发重大疫情时，当地城市将会迅速成立疫情防控指挥部。鉴于交通运输保障工作在突发重大疫情防控阻击战中的重要作用，有必要在疫情防控指挥部下设置交通运输保障工作组，并建议配置城市道路交通保障、城市交通运输保障和城际交通运输保障3个专班，如图3所示。

其中，城市道路交通保障专班重点负责突发重大疫情期的车辆管理、交通管理工作，由公安交通管理部门负责；城市交通运输保障专班重点负责突发重大疫情期的医护人员群体运输、疫病患者群体运输、公共交通运输、各类物资运输等，由交通运输部门负责；城际交通运输保障专项重点负责突发重大疫情期的公路、水路、铁路、民航4大城际交通及物流运输工作，由交通运输、公安交通管理部门负责。

5 突发重大疫情下的城市交通应急管理机制

在突发重大疫情时，3个工作专班需要在交通保障组的统一指挥下，形成情况互通、信息共享、协同作战机制，如图4所示。

城市道路交通保障专班依托城市公安交通指挥控制中心（TMC），负责重点车辆、主要道路、重要区域和关键卡点的管理工作。其主要职责是围绕内防疫情扩散、阻断疫情传播的目标，保障市内防疫应急物资、社会民生物资运输通道畅通。

城市交通运输保障、城际交通运输保障专班依托城市交通运行协调指挥中心（TOCC），负责城市公共交通、城际交通运输和出入市区卡点的管理工作。其主要职责是围绕内（外）防疫情扩散、阻断疫情传播的目标，保障城际防疫应急物资、社会民生物资运输通道畅通，满足重点人员市内、城际出行需求。

TMC和TOCC需要共享的信息见表3，通过数字化协同应急指挥平台，保障3个工作专班运行更加协同、更加高效。

6 突发重大疫情严控期的城市道路交通管理对策

突发重大疫情下，由于城市交通供求关系发生突变，城市道路交通管理的重心已经从“缓堵保畅”转移到保障市内防疫应急物资、社会民生物资运输通道畅通以及保障医疗救护、疫病患者等重点群体市内出行需求。因此，公安交通管理部门在战时状态应采用与平时状态截然不同的对策。

6.1 车辆管理对策

车辆管理的对象主要是来自重点疫区的车辆和保障疫情防控工作的车辆。

1）在市区道路关键节点设置防疫检查站，对来自重点疫区的车辆、人员进行必要的健康检测、信息登记和交通管制。对来自重点疫区的车辆和人员，及时配合疫情防控人员采取隔离措施。

2）以市疫情防控指挥部的名义下发通知，由市交通运输、公安交通管理部门向全市防疫工作车辆、医护人员班车、防疫物资运输车辆、抢建工程车辆、殡葬服务车辆等发放特别通行证。全市公安交管、城管、环保部门对持证车辆的一般违规行为进行教育警告纠正，原则上不予处罚。

6.2 交通管理对策

根据疫情态势和市疫情防控指挥部的相关要求，可采取以下交通管理对策。

1）利用大数据等新一代信息技术手段[6]，对基本通勤、基本生活、应急物资、疫情防控等运输需求进行详细、快速调查，合理确定各类需求的优先级，优先疫情防控、基本民生类需求，为科学制定协同实施的交通组织与交通管控措施提供数据支撑。

2）除经许可的保供运输车、免费交通车、公务用车、具有特别通行证的车辆外，中心城区实行机动车禁行管理。此策略宜慎用，一旦启用，必须要有配套的保障市民必要出行需求（如部分行业通勤、市民看病就医等）的交通运输工具；同时在疫情得到有效控制后，应逐步解除机动车禁行管理措施，如先期恢复公交车、巡游出租车、网络预约出租汽运行，再适时解除私家车禁行令。

3）按照节假日模式进行城市道路交通管理，延迟恢复机动车工作日高峰时段区域限行交通管制措施，即尾号限行措施。

4）暂时取消中心城区大货车限行区域，放宽货运车辆进城条件，以保障临时医院等抢建工程和防疫应急、社会民生物资运输的需要。

5）加强对疫情防控救治定点医院、红十字会物资仓库、物流园区、应急物资中转调运站、货运站场、配送站点、抢建工程区域周边道路管控，设置重点运输线路指示标志，保障应急物资、民生物资在城市内顺利转运、配送。

6）针对疫情防控期间，市民居家防疫、停车需求上升等实际问题，采取免费开放公共停车场、减免路侧停车收费等措施，最大限度地满足私家车停车需求。

6.3 交通控制对策

根据疫情态势和市疫情防控指挥部的相关要求，可采取以下交通控制对策。

1）基于物联网、大数据等数字化技术手段，加强对疫情防控救治定点医院、红十字会物资仓库、物流园区、应急物资中转调运站、货运站场、配送站点、抢建工程区域、大型交通枢纽等场所的车流和人流监测，并对大流量状态及时发出预警信号。

2）疫情严控期间，道路交通量极小，如果按正常的配时或智能信号控制，反而导致交通延误增加，甚至导致部分机动车闯红灯的现象。可根据实际情况，对道路交叉口交通信号进行调整，设置为“黄灯闪烁运行”方式或采用缩短信号周期方案。

3）根据疫情态势及交通出行变化趋势，对道路交通运行进行动态评估，对交通管理与控制方案进行动态调整。特别是针对全社会复工复学后，交通出行方式由公共交通向个体机动化交通转移带来的道路行车压力、停车压力进行充分评估，并根据职住空间分布、出行OD时空分布、交通流量预测等数据，制定道路交通管理与控制方案。

6.4 公共服务对策

疫情防控期间，为减少人员聚集，减少交叉感染风险，向全社会大力推行交管业务线上服务。各位机动车驾驶人只需下载“交管12123”App，或登录“交管12123”Web端、“交管12123”语音平台，即可网上办理申领免检标志、机动车检验预约、期满换领驾驶证、遗失补领驾驶证等多项车驾管业务，还可办理违法处理和罚款缴纳业务。

6.5 宣传教育对策

加强疫情期间的交通信息发布及防控知识宣传。通过网络、手机、电视、道路交通信息发布屏等方式，对疫情防控期间的道路交通管理方案进行实时发布，并加强对疫情防控知识和疫情防控工作要求的宣传，实现政府、单位、个人的行动协同，营造有利的疫情防控氛围。

7 思考

针对此次新型冠状病毒肺炎（COVID-19）爆发初期，我国城市交通运输保障工作中存在的突出问题，有3点思考：

1）要进一步健全突发重大疫情下的城市交通应急管理“一案三制”，包括城市交通应急预案、城市交通应急管理体制、城市交通应急管理机制、城市交通应急管理法制。

2）要进一步优化完善城市公安交通指挥控制平台、城市交通运行协调指挥平台功能，增加突发重大疫情下的城市交通应急管理功能模块。

3）交通运输保障工作在突发重大疫情防控阻击战中有着十分重要的作用，在开展突发公共卫生事件应急演练时应纳入城市交通应急管理演练子项。

8 结语

突发重大疫情下，城市交通供求关系发生突变，城市道路交通管理的重心发生转移。本文按照突发重大疫情联防联控、群防群控、严防严控要求，深入研究分析了突发重大疫情下的城市交通应急管理体制、机制问题，并从车辆管理、交通管理、交通控制、公共服务和宣传教育5个方面系统地提出疫情严控期的城市道路交通管理对策。建议要进一步健全突发重大疫情下的城市交通应急管理“一案三制”，优化完善城市智能交通管控平台功能，定期开展突发重大疫情下的城市交通应急管理演练。

参考文献

[1]《中国公路学报》编辑部．中国交通工程学术研究综述·2016 [J]. 中国公路学报，2016，29（6）：1-161.

[2]WHO. Pandemic Influenza Preparedness and Response [R]. Geneva: WHO，2009.

[3]American Public Transportation Association （APTA）. Developing a Contagious Virus Response Plan （APTA-SS-SEM-S-005-09）[Z]. 2013.

[4]Department of Homeland Security. Pandemic Influenza Preparedness, Response, and Recovery: Guide for Critical Infrastructure and Key Resources [Z]. 2009.

[5]吴娇蓉，刘梦瑶．复工期杭州市实施公共交通时段性免费政策的舆情及效果分析 [J]. 综合运输，2020（12）：1-9.

[6]胡雁宾，刘君，胡伟超．新冠肺炎疫情下加强道路交通应急管理的建议 [J]. 综合运输，2020（4）：1-3.

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[1]基金项目：国家重点研发计划资助（2018YFB1601000）。

[2]基金项目：重庆市技术创新与应用发展专项重点项目（cstc2019jscx-tjsbX0013）。