【实务指南】

一、当事人的管辖异议问题

所谓行政诉讼管辖异议，又称行政诉讼管辖权异议，是指当事人认为受诉人民法院对该行政案件无管辖权，而向受诉人民法院提出的不服该法院管辖的意见或主张。

当事人对人民法院的管辖有异议时如何处理，本法未作出明确规定。2018年《行诉解释》第10条规定：“人民法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。”

行政诉讼管辖异议的设立价值是显而易见的，我们认为主要体现在：第一，设立行政诉讼管辖异议的规则有利于充分保护行政诉讼当事人的诉权。行政诉讼法的立法目的是保护行政相对人的合法权益。如果当事人对行政案件的管辖权持有异议，而在法律上不赋予当事人管辖异议权，实质就是对当事人权利的一种限制。第二，设立行政诉讼管辖异议的规则有利于克服地方保护主义。由于现行管辖制度的设计存在着一个较为明显的缺陷，即行政区划与司法管辖的区域对应设置，司法辖区与行政辖区重合，地方法院在人、财、物等方面均受制于地方政府。这样，法院在外部关系上难以独立，司法权地方化的现象较为普遍。第三，设立行政诉讼管辖异议的规则对法院和当事人均发生效力。当事人提出管辖异议之后，受诉法院就应当中止对案件的实体审理，开始对案件的程序问题审理，诉讼程序就进入了程序审理阶段，在程序问题未解决之前不得进行实体审理。

通常，管辖权异议的案件只能在一审法院提出，而不能在二审法院提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当在案件实体审理之前先审查管辖权问题，经审查作出以下处理：第一，当事人管辖异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院。第二，当事人管辖异议不成立的，裁定驳回。当事人对驳回管辖异议的裁定不服的，根据2018年《行诉解释》第101条的规定，可以上诉，上诉法院应当在法定期限内，对上诉进行审查，并作出最终裁定。当事人应当按照最终裁定所确定的管辖法院参加诉讼，否则视为自动撤诉或不应诉。

二、第三人管辖异议权问题

在行政诉讼中，被告作为提出管辖异议的主体是没有争议的，但第三人是否可以成为管辖异议的主体则值得讨论。新行政诉讼法第29条对第三人的诉讼地位重新作了规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。与原法相比修改了两处，一是增加了“同案件处理结果有利害关系的”，可以作为第三人；二是增加了第2款，即规定法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提出上诉。对于第三人能否提出管辖权异议的问题应作具体分析。对于新行政诉讼法没有明确规定的，可以考虑参照民事诉讼法的相关规定。

三、原告的管辖异议权

原告是否有权提出管辖异议，至今颇受争议，难以达成共识。一种观点主张，原告有权提出管辖异议，其理由是：（1）行政诉讼法中，当事人的称谓有原告、被告、第三人。由此可见，被告的称谓是有特定含义的，被告绝对不能等同于当事人。故对2018年《行诉解释》第10条的解读不应该将“当事人”等同于“被告”，不可任意对法律条文做缩小解释。这里的“当事人”应包括原告，即原告有权提出管辖异议；（2）根据2018年《行诉解释》第60条的规定，原告撤诉后，若以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。因此，原告不行使管辖异议权，其行政诉权难以得到保证。并且，在司法实践中，原告提出管辖异议的情形主要有：（1）原告误向无管辖权的法院起诉的，在法院受理后，才知道受诉法院无管辖权；（2）在共同诉讼中，被追加进来的共同原告对受诉法院的管辖权提出异议；（3）被告提出管辖异议，受诉法院认为被告的异议理由成立，之后依职权将案件移送，原告对移送的裁定提出异议。 另一种观点主张，原告无权提出管辖异议，理由是：（1）受诉法院是原告选定的，原告如认为该法院无管辖权，完全可以在诉讼之前就选择他认为有管辖权的法院。（2）2018年《行诉解释》第10条第1款做了明确规定“人民法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出”，故明确了被告提出管辖权异议，与原告无关。（3）在民事诉讼中，若是被告提起反诉，则本诉中的原告在反诉中就成了被告，自然有权提出管辖权异议。

我们认为，对原告是否有权提出管辖异议问题应该根据实际情况作出判断。提出管辖异议的主体是“当事人”，其概念应当包括原告在内。但在一般情况下，原告提出管辖异议的理由不充分，其权利的行使应当受到严格的限制，而在特定情况下应当赋予原告提出管辖异议的权利。比如，行政案件的受理法院不是原告确定的，如起诉后案件被移送或指定管辖。从程序公正的角度来看，如果受理法院不是原告确定的，原告应该有提出管辖异议的权利，否则无法从程序上保证原告的诉讼权利。 而另一方面，如果受理法院是原告选择的，原告提出管辖异议则缺乏足够的理由。从效率原则来看，自己不应对自己作出的决定提出异议。原告在提起诉讼时已经对法院进行了选择，法院在受理时也对管辖进行审查。这标志着在一定程度上形成了合意。如果原告可以对其自己选择的法院提出管辖异议，有可能导致原告滥用此项权利而规避诉讼期限、举证期限等问题。