【实务指南】

一、确定行政诉讼管辖的基本原则

司法实践中，行政诉讼管辖权的确定，既可能影响案件审理的便利性，也可能影响司法公正，必须综合考虑原告、被告和法院的因素以及法院之间的关系。确定行政诉讼管辖必须坚持以下几项原则：

（一）便于当事人进行诉讼

行政诉讼管辖的确定要方便原告、被告起诉和应诉，方便当事人参加诉讼活动。即在确定管辖时，不仅要着重考虑在行政法律关系中处于被管理和服从地位的原告充分行使其诉讼权，同时也要兼顾被告应诉。要方便当事人参加诉讼活动，尽量减少当事人的诉讼负担。具体而言，管辖法院距离当事人要尽可能近，一方面可以减少当事人的差旅负担，另一方面有利于节约时间。

（二）便于法院行使审判权

案件审理是在法官主持下进行的司法活动，案件管辖要便于对案件事实准确认定，便于法庭的调查取证，便于法庭掌握纠纷的原因，便于案件的协调和解和法律规范的准确适用，便于人民法院排除干扰，公正司法。因此，案件离发生纠纷的地点越近，就越有利于“复原”案件事实，更加有利于查明案情。

（三）法院负担均衡

法院负担均衡，也意味着法院的合理分工。它既包括同级法院之间审判工作量的合理分工，也包括上下级人民法院之间审判力量和审判工作的合理分工，从而使人民法院之间审判第一审行政案件的工作均衡负担。这样不仅可以减少积案，解决法院之间案件数量差距过多问题，还有利于合理确定上下级法院之间分工，保证案件的审理质量。

（四）原则性和灵活性相结合

影响行政案件管辖的因素很多，立法时难以完全进行规范。且便于当事人进行诉讼、便于法院行使审判权与法院负担均衡之间必然会存在一定冲突。如对公民、法人和其他组织而言，考虑诉讼便利，则可能选择行政机关所在地法院管辖，其诉讼成本也较低；但从考虑裁判的公正性来说，则有可能宁愿选择距离较远但级别较高的上级人民法院来管辖。在目前法治环境下，不同于刑事、民事案件，行政案件级别管辖可以适当提高，适当加大上级法院管辖权，力争公正与效率的有机统一。这也是本次修法的一个重要指导思想。在修法过程中，还有人建议规定原告具有普遍的管辖选择权，即原告可以自主选择是由所在地基层人民法院还是中级人民法院管辖。但此方案将有可能给管辖秩序带来一定混乱，甚至会造成上下级法院间裁判的冲突等，故未能形成立法。但行政诉讼法修订后仍然在一定程度上提高了级别管辖，同时除规定法定管辖外，还规定了指定管辖、移送管辖和管辖权转移等多种制度，并赋予人民法院特别是上级人民法院在管辖方面的裁量权。这些都体现了原则性与灵活性的结合。

二、基层人民法院管辖的几种特殊形态

管辖问题是行政审判的一个核心问题。它从源头上影响着案件的审理、裁判和执行，是开启司法公正的第一把钥匙。虽然说法院上下并无大小、法官之间本无高低，但长期存在的官本位思想和干部管理体制等司法国情，决定了管辖法院的确定有可能直接影响最终裁判结果。党的十八大报告指出，要进一步深化司法体制改革，确保审判机关依法独立公正行使审判权。而确保行政审判权依法独立行使的关键即在于确立科学、合理的案件管辖制度。而行政诉讼法所确立的管辖制度存在内在矛盾：如果考虑确保行政审判权依法独立公正行使，有效排除可能的行政干预，就应当由较高级别的、被告辖区之外的法院审理行政案件；而如果考虑便于案件的审理，便于将纠纷化解在基层，就应当由被告所在地的基层法院管辖。因此，确定行政诉讼的管辖，就应当尽可能实现两者的平衡。

近年来，为确保基层人民法院依法独立公正行使行政审判权，一些基层人民法院根据上级人民法院的指定，以行政案件管辖制度改革为突破口，开展了形式多样的管辖尝试。如提级管辖、异地交叉管辖和相对集中管辖等方式，在现行法律框架下实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离，使行政审判制度及时有效化解行政争议、妥善处理人民内部矛盾的功能得以有效发挥。这些都在一定程度上改变了传统基层人民法院管辖的行政案件类型和地区。

（一）提级管辖

即将原来由基层法院管辖的部分案件交由中级法院管辖。如《海南省高级人民法院关于进一步加强行政审判工作，依法维护公民、法人和其他组织合法权益的通知》就曾提出“要适当提高行政案件的级别管辖，对市、县人民政府作被告的行政案件，省厅、局作被告的行政案件，在市县有重大影响的行政案件，以及其他重大复杂的新类型疑难案件原则上由中级法院受理，减少人民法院在审理行政案件中的干扰和阻力”。

（二）异地交叉管辖

即将原由行政机关所在地基层法院管辖的案件，通过中级法院指定管辖的方式交由行政机关所在地之外的其他基层人民法院管辖。如浙江省台州市中级人民法院率先施行的行政案件异地交叉管辖改革，主要包括以下内容：第一，原告可直接向中级人民法院起诉，或向基层人民法院起诉后由基层人民法院向中级人民法院移送。第二，中级人民法院认为符合起诉条件的，作出由被告所在地之外的另一基层人民法院管辖的裁定。第三，接受案件移送的人民法院，按立案程序立案后进行审理。第四，依据方便原告和防止滋生新的干扰的原则来指定异地人民法院进行审理。

（三）相对集中管辖

根据最高人民法院的统一部署，部分高级人民法院开始此项试点工作。即将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖。这项制度是在坚持基层人民法院管辖第一审行政案件的基础上，对相关基层人民法院管辖权进行了重新的调整和分配。如江苏省宿迁市就将辖区内原其他基层人民法院管辖的行政案件，集中由一个基层人民法院管辖；该基层法院管辖的行政案件全部由中级人民法院进行提级管辖。同时，为实现集中管辖，基层人民法院行政审判庭在全市范围内公开遴选行政审判法官，充实行政审判力量，并适当提高行政审判人员的级别、待遇。此项改革，有利于行政审判的职业化、专业化和集约化，有利于提高行政审判抗干扰能力，还有利于鼓励先进，督促后进。在行政审判体制短期内难以进行较大改革的情况下，相对集中管辖可能成为交通较为便利地区的一个较好的改革方向。